北大出版社《産業政策:總結、反思與展望》┃張中祥:結合能源環境問題談産業政策

時間:2018-04-15

林毅夫張軍王勇寇宗來教授主編的《産業政策:總結、反思與展望》近日由北京大學出版社出版社。文集主要收錄了在2016月北京大學新結構亚博苹果手机app學研究中心與複旦大學亚博苹果手机app學院聯合主辦圍繞這一主題的學術研讨會上的發言。為了增加全面性,主編在編寫過程中定向地邀請了幾位在這個領域頗有建樹的學界同仁為本書撰稿。”本文應邀于2016年11月在北京舉行的“2016中國能源亚博苹果手机app形勢報告會”和2017年7月在澳大利亞珀斯市舉行的第29屆澳大利亞中國亚博苹果手机app研究學會年會上的大會主旨報告整理而成。據主編介紹,這本文集基本涵蓋了當前國内亚博苹果手机app學界對于産業政策觀點的整個光譜,對于總結反思與展望未來的産業政策會起到積極的作用

張維迎和林毅夫兩位亚博苹果手机app學家圍繞産業政策爆發了激烈争論。張維迎認為,人類的認知局限和激勵機制的扭曲,技術和新産業是不可預見的,因此産業政策注定是失敗的,主張廢除一切形式的産業政策。而林毅夫則撰文反駁,強調不管是發達國家還是發展中國家,産業政策都是亚博苹果手机app發展的必要條件。

客觀地講,縱觀改革開放以來中國亚博苹果手机app發展和産業政策實踐,産業政策既有成功的案例,也有不少失敗的教訓。産業政策确實存在與新常态不相适應的地方。應對全國大面積的霧霾在中國已到了“時不我待”的地步。但是,單靠環境部門、環境政策不能從根本解決包括霧霾在内環境問題,必須要全社會的廣泛參與,并與社會、亚博苹果手机app、規劃、産業、能源和交通等政策通盤考慮、相互協調,方能起到事半功倍的效果。

本文具體結合能源環境問題讨論當前的産業政策主要從政策層面展開認為産業政策“有沒有用”是僞問題,“什麼時候用”和“如何用”才是真問題。中國實現新常态下亚博苹果手机app增長、2030年的碳排放峰值目标、發展模式由投資驅動向創新驅動轉型、霧霾的治理乃至制度的改革均需要創新發揮作用,而好的産業政策可作為驅動創新和助力可持續發展目标的手段。因此,中國需要認真評估當前的産業政策,取締不适時宜的産業政策,通過相關的調整來使這些政策适應新常态的需要。

結合供給側改革推動生産要素合理流向

很多行業壟斷,不允許民營企業加入,使資金過度流入高耗能、高污染制造業,造成制造業産能過剩,同時産生了大量本可避免的污染排放。金融危機造成整個光伏産業困境,也有有效制度供給不過關的問題。因此,結合落實中央亚博苹果手机app工作會議提出推進供給側改革,抓好去産能、去庫存、降成本的任務,提高供給體系質量和效率,就要打破行政性壟斷,放寬準入不僅要“放小”,更要“放大”,鼓勵競争,減少政府不正當幹預,以市場化方式而不是行政化的方式推動生産要素流向真正需要的地方,以實現改善供給、降低成本、激活社會有效需求的目标。

關于限制第二産業和發展服務業

現在國内一講到環境問題,就提到限制第二産業,發展服務業。然而,因為服務業勞動生産率比制造業低,服務業與制造業的勞動生産率差距持續拉大,因此許多國家制造業轉向服務業這一結構性轉型過程中,都會伴随着亚博苹果手机app增長結構性減速,這是一個規律性的東西。中國亚博苹果手机app進入新常态,在中國亚博苹果手机app減速伴随勞動生産率和全要素生産率的下降和在中國現代服務業不可能得到很快發展的情況下,不能片面限制制造業,應認識到服務業比重提高帶來的負面影響,服務業比重并不是越高越好。對制造業的發展、尤其是對有有效需求的制造業,一定不能片面講限制,但是我們希望制造業對環境影響更小一些。

德國和中國亚博苹果手机app之所以抵抗亚博苹果手机app危機能力還比較好,就是因為制造業。這次亚博苹果手机app危機也已暴露美國工業空心化。美國頁岩油氣技術革命導緻美國石油和天然氣價格大幅度下降,美國也在思考其産業結構,鼓勵高端制造業回流。根據2014年波士頓咨詢公司發布的《全球制造業成本變遷報告》,如果以美國制造業的成本為100,中國則為96,這為美國高端制造業回流提供了支撐。

降成本--着力降低制度性交易成本

2016年12月中國入世15年,已成為拉動世界亚博苹果手机app增長的引擎。但中國并未完全獲得彼時《中國加入世貿組織議定書》已約定好的權益,歐盟、美國和日本等亚博苹果手机app體仍不承認中國“市場亚博苹果手机app國家”的地位,堅持在對華反傾銷調查中繼續使用“替代國”做法。

即使承認中國市場亚博苹果手机app地位,歐美并不會在面對所謂貿易不公平行為時無能為力。雖然不允許使用“替代國”價格使得反傾銷調查變得困難,但WTO反傾銷規定本身允許享有極大的裁量權。WTO規定中還包含有效的反補貼規定。中國已是反傾銷、反補貼調查的首要目标國。據中國商務部統計,中國已連續21年成為全球遭遇反傾銷調查最多的國家,連續10年成為反補貼調查最多的國家。可以預料,随着反傾銷調查變得困難,歐美等國對中國出口産品将發起更多的反補貼調查。中國的補貼政策會變得更加引人注意,尤其是隐性補貼。隻要有任何隐性的補貼,就難免會被抓住辮子。國内經常為了促進節能出台一些政策幫助節能,會被認為是一種補貼,這些明的補貼容易被抓住把柄,可是許多大量隐形的制度性成本壓的企業喘不過氣來。

上述中美制造業成本微弱區别就是由于中國高企的制度性交易成本,而美國的低能源價格和低制度性成本彌補了美國的高工資成本。這也是為什麼中央亚博苹果手机app工作會議把“降成本”作為五大任務之一來抓,并要求着力降低制度性交易成本。不然中國産品在失去成本優勢的同時又沒有自己的獨特優勢,中國企業就沒有競争力,中國亚博苹果手机app增長率就上不去。

降低企業用電成本對促進實體亚博苹果手机app發展也至關重要。大型企業治污設施每天運行費用就在10萬元以上,一年則高達3000多萬元,而相當一部分是用電成本。對污染大戶來說,閑置污染防治設施一天就可以節省幾萬甚至十多萬元。很多企業甯願交些罰款,也不願正常運轉治理設施,環境違法成本低、守法執法成本高環保執法的尴尬處境司空見慣。2016年8月國務院發布的降低實體亚博苹果手机app企業成本工作方案,特别提到加快推進電力體制改革,合理降低企業用電成本,這對降低治污成本、增強環境達标率、促進實體亚博苹果手机app發展都大有裨益。

“+ 互聯網”,而不是“互聯網+”

近年來中國政府力推的“互聯網+”是從互聯網出發,通過與其他行業結合産生新的内容,創造新的價值。像淘寶就是典型基于互聯網平台的“互聯網+”,淘寶本身沒有自己的貨,但通過整合整個零售業,帶來巨大的商業利潤。但其實對大多數傳統實體亚博苹果手机app下的企業來說,是如何借助于互聯網降低成本,開發新的産品,提供新的服務。

2016年以來火遍京津滬大街小巷、引導綠色出行、旨在解決“最後一公裡”問題的摩拜單車就是典型的“+ 互聯網”模式。摩拜單車的基礎是自己研制的自行車。但與傳統自行車相比,摩拜單車對自己生産的自行車進行了重大改進,全鋁車身、實心防爆輪胎、無鍊條設計,集成了芯片、GPS與SM卡模塊車鎖,易于識别的獨特色彩搭配外觀設計等核心部件和設計方面都蘊含了技術創新。也不同于傳統自行車生産廠,摩拜制造自行車後,并不直接賣自行車,而是通過互聯網手段分時段租賃,出賣自行車服務,也就是所謂的“不賣産品賣服務”。摩拜單車依靠技術、産品和組織創新,找到了解決社會效益與亚博苹果手机app效益不匹配、阻礙公共自行車可持續發展的良方。正是由于在市場定位、産品設計、服務供給、運行流程等環節的創新做得到位,2016年摩拜單車在進入上海之後即在極短的時間内火遍大街小巷。因此,以摩拜單車作為“+ 互聯網”模式為例,筆者建議國家應更多鼓勵和支持以實體亚博苹果手机app為基礎的“+ 互聯網”,而不是“互聯網+”,讓傳統實體亚博苹果手机app下的企業經營的更有效率、更有活力

産業從東部向西部轉移

随着東部沿海勞動力成本上升引發的産業從東部向西部轉移的話題,是否大量産業适合從東部向西部轉移這裡面其實也有很多問題需要綜合分析,其中就有環境的因素。許多西部地區生态脆弱,是否适合大量産業過去?另外消費仍比較集中在東部,如果産業轉移的話,還需要耗費大量能源把産品運到東部來消費。國家已經意識到環境和區域發展的協調問題,根據各地區的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力,将國土空間劃分為優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區。然而,由于涉及的因素過于複雜,主體功能區戰略的實施細則以及劃分和管理有關的操作問題一直沒有得到解決。産業轉移及其相關議題倒逼完善主體功能區制度,實現限制和禁止開發主體功能區“不開發的發展”,建立科學合理的生态補償機制,以體現這兩類開發區的生态價值,從而發揮主體功能區在促進綠色發展和協調發展的作用

習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”,這句話的關鍵是“就是”這二字。如何将自然資源變成金山銀山涉及到具體建立體現生态價值的資源有償使用制度和生态補償制度涉及代際補償、對公共産品定價等,不僅對政府和亚博苹果手机app學家提出了挑戰而且建立省級政府之間生态環境區域補償體系是推進區域污染聯防聯控戰略的關鍵。目前,區域生态補償管理有一些局部範本。局限于省内的生态補償包括浙江省生态補償專項資金。河南、江蘇、河北的石家莊、邯鄲、邢台等地區開始實施空氣質量生态補償辦法,空氣質量排名倒數的縣區要繳納一定罰金,用于對大氣質量改善先進縣區的補償也屬于此類。跨省的生态補償包括橫跨安徽、浙江兩省的新安江流域水環境生态補償試點。但京津冀、長三角、珠三角等跨省級行政區範圍内,區域補償管理辦法沒有建立或不具有操作性,隻能靠行政命令手段推進區域聯防聯控。因此,省級政府之間生态環境區域補償體系,應明确補償原則、補償主體、補償對象、補償方式、補償手段,确立合理可行的區域生态補償标準,規範補償程序,建立嚴厲亚博苹果手机app懲罰、政治問責機制,達到區域内治污資源的優化配置,有效實現區域污染聯防聯控。

産業發展規劃和政策的協調、政出多門與監管問題

中央層面一些産業政策本身就值得商榷、不同規劃之間又沒有很好地協調,造成無序競争、資源浪費、産能過剩和貿易摩擦。比如,國家力推的遠離負荷中心新能源基地政策本身就值得商榷,煤炭産能過剩、新能源消納難不能說與此無關。風電發展和電網規劃就協調得不好,同時,對于推動清潔能源發電、解決清潔能源跨省區消納難問題也缺乏更為實質性的約束或者激勵措施,造成嚴重棄風、棄電的尴尬,到現在都沒有解決。考慮到清潔能源發電成本與煤電成本差距會進一步縮小,用戶對清潔電力消費意識也在逐步培育過程中,可以考慮将清潔能源補貼政策由生産端移至消費端,将補貼對象由清潔電力生産者轉移至清潔電力消費者,讓清潔能源電力用戶或者清潔能源消納省份得到亚博苹果手机app實惠,從心理預期上願意使用清潔能源,從而解決清潔能源消納難問題,進一步提高清潔能源消費占比。

太陽能光伏産業的發展規劃和政策之間也有許多不協調之處。發展光伏産業本身沒有錯,但幾乎全部依靠出口,沒有培育國内市場。由于在上一輪戰略新興産業熱潮中造成産能過剩,在美國、歐盟相繼對中國光伏企業發起“反傾銷”、“反補貼”調查後,光伏産業都曾經面臨嚴重困境,至今依然未能完全恢複。以此為鑒,在布局綠色亚博苹果手机app藍圖中,中國需要制定更加細緻的産業發展規劃和配套政策

中央層面部分産業政策政出多門。比如,政府和社會資本合作項目(PPP),2016年10月20日财政部公布的《政府和社會資本合作項目财政管理暫行辦法》和2016年10月27日國家發改委發布《傳統基礎設施領域 實施政府和社會資本合作項目工作導則》透露出财政部和國家發改委的具體分工,财政部統籌PPP公共服務領域,而國家發改委則統籌PPP傳統基礎設施領域。因為公共服務和基礎設施不能完全切割開來,很多公共服務是依托于基礎設施才得以提供,無法明确到底屬于财政部還是發改委管理範圍,财政部和發改委兩套PPP項目操作細則引市場擔憂。2017年7月21日由國務院法制辦牽頭起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例(征求意見稿)》公開向社會征求意見,在部委協調管理方面不把基礎設施和公共服務分開,而是在項目生命周期内讓各部委分工協調,可以避免“政出多門”。然而,雖然“分工不分治”是一大進步,但是沒有明确的分工,為未來部委在實際操作中出現沖突和矛盾埋下隐患。

針對新能源汽車,工信部主抓油耗管理,财政部推出積分制,而國家發改委主張碳配額制,這種政出多門的新能源汽車系列産業政策調整大大增加了企業的管理成本。另外,新能源車騙補問題嚴重。根據财政部2016年9月公布的對新能源汽車推廣應用補助資金專項檢查通報,2009-2015年中央财政對新能源汽車推廣應用累計補助334.35億元。72家車企76374量車騙補金額達到92.7億,占獲補新能源汽車的19%和中央補貼的27.7%。

比如騙補的重災區“6-8米純電動客車”這一領域,在2013-2015年的補助标準中,每輛車中央給予30萬的補貼;地方政府也會按比例從0.5:1至1:1不等相應配套。這樣一來,企業銷售一輛6-8米純電動客車,最多可獲得高達60萬的補助。根據上述财政部通報,包括蘇州金龍在内的5家問題企業,共騙取10.1億的補助。這麼高的騙補額,一方面說明新能源汽車的補助标準過高,另一方面也與補助僅與電動客車車身長度有關,而沒有考慮其他關鍵技術指标,如單位質量耗能、純電動續航裡程。因此,為了避免“低質騙補” 的情況,政府在純電動客車的補貼上,除了長度以外,補助标準還應考慮單位質量耗能、純電動續航裡程等關鍵技術指标,同時還要監管補助執行情況。

煤炭行業去産能、控産量,不分煤礦,全部實施276個工作日。2016年前三季度鋼鐵、煤炭去産能完成全年目标的80%以上,但大量長期停産或閑置的産能被列入其中,去産能的實際效果要弱于數據進度顯示的。據中國聯合鋼鐵網調研,剔除了寶鋼、武鋼後,24個省市宣布煉鐵和煉鋼去産能目标分别為4035萬噸和8180萬噸,其中長期停産或閑置産能占比超過一半,分别為62%和71%,而且在24個省市中,有14個省壓縮的煉鋼産能全部為長期停産或閑置産能。

不過,新能源汽車騙補并不是支持産業政策“有沒有用”之争哪一方,而是反映了即使像鼓勵新能源汽車和煤炭行業去産能等這些具有良好初衷和目的的産業政策也需要監管以及如何補、如何去去産能這些政策設計問題

“走出去”政策

中國政府實施“走出去”政策幫助國有企業,包括國有石油公司,拓展國際業務。政府通過國開行這樣的政策性銀行不遺餘力地支持中國國有企業在海外進行油氣兼并和收購,把外彙儲備從低收益的金融工具轉向收益率較高的資産。

作為關系國家安全命脈的能源企業,響應國家“走出去”戰略,是一條應由之路。能源企業“走出去”不僅關系企業自身利益,更是國家的戰略選擇。中國能源企業“走出去”會面臨更多挑戰,包括外部環境的複雜性和不确定性和對其模式的質疑。首先,中國能源企業要充分認識油企海外并購和投資的戰略風險。在石油企業的并購實踐中并不存在風險與收益的正相關關系,反而出現了高風險、低收益的“風險—收益”悖論,這正好契合了中國石油企業“走出去”的發展現狀。其次,中國國有能源企業的性質以及經營的模式在一定程度上影響了海外投資的進展,也将會對其參與實施“一帶一路”項目帶來各種具體的困難與風險。中國國有能源企業尤其是央企在對外投資的過程中,由于政企不分,在海外投資過程中經常遇到阻礙,東道國在進行國家安全審查的時候,會認定企業投資行為為國家行為,因此央企在對外投資過程中經常遭遇各種掣肘。比如,2016年8月,澳大利亞财政部以國家安全為由,拒絕中國國家電網公司和香港長江基建集團有限公司拟獲得新南威爾士州電網公司(Ausgrid)50.4%權益的99年租賃權的投資申請。

與此同時,國企發展思路尤其是經營模式也引發一些問題。長期以來,在對外投資過程中經常以為搞定了東道國政府就解決了一切問題,中國企業隻關注“政府許可”,而非民間的“社會許可”,企業在海外投資過程中由于沒能處理好與當地居民的關系,最終導緻投資項目擱淺或運行麻煩,吃了大虧。例如,中石油在中緬油氣管道項目上的确在履行社會責任上花費了巨額“真金白銀”,但并未在緬甸收到預期效果。究其原因是管道沿線需要幫助,但中石油在公益項目中僅是出資方,具體實施則交由緬甸方面來做,導緻學校、醫院建在了遠離項目途經地的其他城市,而深受項目影響的地區,卻未得到應有的實惠。這些問題,如果不能妥善應對,都将會對中國企業參與實施“一帶一路”項目帶來各種具體困難與風險。

因此,中國企業要“走出去、走得遠”,需要在具體操作運營上下功夫,謀求長遠發展。首先在布局謀劃、項目可行性研究上就不能馬虎,應當認真對待。在項目可行性研究和盡職調查上的粗線條,是一些央企的通病,中緬石油管道項目也不例外。對一個跨境商業項目而言,強調戰略意義,并不等同于可無視商業邏輯。否則,這種項目必然喪失可持續發展的基礎。其次,為避免央企直接投資帶來的政治障礙等問題,可考慮設立海外能源投資公司負責運營海外項目,比如開展國際油氣股權投資等。除此之外,還可考慮利用海外能源基金向具有資源潛力和償貸能力的資源國提供貸款,支持中國企業海外能源投資。另外,中國企業也應該改變以往不重視勞工法和環境法規、過于依賴政府官員的“上層路線”,轉而大力加強“下層路線”的探索和培育,學習國外文化和市場經驗,雇傭到當地優秀人才,真正實現文化融合,從理念到方式上适應國際規則。畢竟,在交易成功以後,企業的整合和管理還面臨着許多複雜問題。當今世界70%的企業并購後并沒有能實現期望的商業價值,而且70%的并購失敗直接或間接起因于并購後的整合過程。中國企業和具有國際競争力的西方跨國公司相比,在綜合實力上仍存在不小的差距,單打獨鬥、參與國際頂級并購的能力還不強,在項目收購成功以後,中國企業也尚不具備獨立管理資産的經驗和能力。因此對緻力海外發展的中國企業而言,應與西方大公司在競争中尋找共同點,在合作中取長補短,最終實現雙赢、甚至多赢,不失為迅速縮小中國企業和國際跨國公司的差距、并盡快成長為具有國際競争力的大企業集團的一條捷徑。

據商務部統計,2014年中國對外直接投資首次突破千億美元,達到1029億美元。2015年中國對外直接投資更是創下1456.7億美元的曆史最高記錄,躍居全球第二,占全球的份額也由2002年的0.4%上升到2015年的9.9%。2015年中國實際使用外資1356億美元,成為淨資本輸出國。中國正在從“中國制造”向“中國投資”轉變。現在,尤其在能源資源領域,中國企業在高風險國家有大量的投資和資産。這種狀況正在挑戰中國長期執行的互不幹涉外交政策。筆者認為這一政策的确需要再斟酌,也許到了與時俱進、需要政府重新審視的時候了。世人總是在說美國是世界警察,這不足為奇,因為美國有大量的海外投資需要維護和保護。作為美國投資人利益代表的美國政府,豈能不為維護美國人的利益而行動呢?而中國政府如果仍然維持現行的互不幹涉的外交政策的話,自己的企業在政治不穩定的國家和地區的巨大投資面臨很大的風險,有可能就打水漂了。這對國家、對中國投資者都将是難以挽回的損失。

鳴謝

謹以此文獻給為黨的事業奮鬥終生、長眠于九泉之下的父親張守庸和母親郭喜娥。感謝他們在中國那個特殊動蕩的年代把我們兄弟姊妹六人扶養成人,并都有幸從中國大學畢業。同時,也想通過本文表達對已故馬寅初學長崇敬之情,他對筆者的學術品德和學人應堅守的立場都産生深遠影響。本文根據于2016年11月12-14日在北京舉行的“2016中國能源亚博苹果手机app形勢報告會”和于2017年7月12-14日在澳大利亞珀斯市舉行的第29屆澳大利亞中國亚博苹果手机app研究學會年會上的大會主旨報告整理而成。感謝國家自然科學基金面上項目(項目批準号:71373055)資助。文責自負。

張中祥,天津大學“千人計劃”卓越教授,馬寅初亚博苹果手机app學院院長,國家能源、環境和産業亚博苹果手机app研究院院長。