愛思想 | 張中祥:中國對外援助為什麼會遭到前所未有的質疑

時間:2019-05-15

中國對外援助在有效幫助受援國減少貧困、改善民生、增強自主發展能力上發揮了重要作用。但缺乏透明性、與發展中國家地位不相符的虛高的中國對外援助額及其有效性近年來随着中國亚博苹果手机app實力增強和國際影響力提升遭到前所未有的質疑。本文客觀、公正地讨論了圍繞中國對外援助的争議和質疑。反駁中國大量對外援助對受援國亚博苹果手机app發展的促進作用不明顯和削弱獲得西方援助和貸款的有效性的指責缺乏實證依據。指出中國的對外援助總額與美國相當,其實是把不同用途的資金混為一談所緻。考慮中國對外援助仍然屬于南南合作的範疇,建議對外援助的範圍局限于發展援助标準高度優惠的政府開發援助為宜。根據新的援外形勢,中國應認真總結自己對外援助經驗教訓,優化對外援助結構,提高對外援助的透明性,強化對援外項目的監管和評估機制,盡快建立體現南南合作特點、符合中國國力、具有中國特色的《對外援助法》,使對外援助在有效幫助受援國的同時真正作為大國外交的重要手段服務國家戰略與核心利益。

一 引言

自1950年起,在緻力于自身發展的同時中國一直開展對外援助,向其他發展中國家提供了力所能及的援助,與受援國一道共謀發展。近70年來中國對外援助在有效幫助受援國減少貧困、改善民生、增強自主發展能力等方面發揮的作用舉世矚目。但也因對外援助缺乏透明性、政治傾向性以及對受援國亚博苹果手机app發展促進有效性等方面常常遭到質疑。對于中國的對外援助,不僅國内存在中國還有數千萬貧困人口把扶貧作為三大攻堅戰任務來抓,為什麼還要給其他國家撒錢的“窮大方”、“冤大頭”的民間情緒,而且有些西方媒體和國家戴着一副有色眼鏡,質疑中國借對外援助來擴大自己的影響、換取不平等利益等等。這種質疑伴随中國亚博苹果手机app實力增強和國際影響力提升有愈演愈烈之勢。那麼,究竟應如何客觀看待中國對外援助呢?

本文客觀、公正地讨論了圍繞中國對外援助的争議和質疑,回應了中國對外援助是否對受援國亚博苹果手机app發展有促進作用、是否削弱受援國獲得西方援助和貸款的有效性、為何中國的對外援助總額與美國相當等富有争議的議題,并提出了相應的應對之道和具體建議。

二 中國的對外援助總額與美國相當?

中國的對外援助的确與當年蘇聯對中國的援助和美國等西方國家的援助有所不同,甚至形成鮮明對比。不同直接表現在援助金類型和用途上,間接的也包括技術援助方面上的不同。據美國威廉瑪麗學院對外援助數據庫(AidData)統計,從2000年到2014年中國對138個國家或地區共承諾了3510億美元的4304個援助項目。按照項目的去向國家看,中國援助大部分項目去了非洲。同期,美國給全球其他國家共提供了3946億美元的官方融資。這組數據反映了中國作為發展中國家在本身還有許多貧困和民生問題需要大量資源的情況下,對廣大發展中國家提供實實在在“真金白銀”的援助,支持和幫助受援國減少貧困、改善民生、發展亚博苹果手机app,與受援國一道共謀發展。

美國人均GDP已超過6萬美元,中國人均GDP也才接近1 萬美元。中國的對外援助總額快接近人均收入是中國五、六倍的美國,相信這個數字對國人的沖擊不會不小。其實這是把不同用途的資金混為一談所緻。上述該數據庫區分了三種不同類型的對外援助資金:(1)符合亚博苹果手机app合作與發展組織(簡稱經合組織)發展援助标準、高度優惠的“政府開發援助”(Official Development Assistance, 簡稱ODA)。除贈款外,還包括不以商業利益為考慮、在利率和償還期限上極為優惠的貸款。(2)以促進出口和雙邊貿易為目的的官方貸款--“其他官方資金”(Other Official Flow, 簡稱OOF),貸款的贈款部分低于25%。出口信貸、政府股權、證券投資及債務重組等非優惠性質的官方交易都符合“其他官方資金”标準的項目。(3)無法歸類的官方資金(Vague Official Finance, 簡稱Vague OF),即屬于官方資金但又缺乏足夠信息将其歸類到前兩類的資金。

按照這個分類,雖然從2000年到2014年中國的對外援助總額與美國相當,但嚴格意義上發展援助标準高度優惠的ODA隻占官方援助總承諾的21.6%左右,而美國ODA的比例占官方總援助額高達92.8%。可見,中國的對外援助絕大部分不是贈款,更多是以出口信貸按優惠貸款利率提供給受援國。這些援助主要投向基礎設施項目,不少要求要購買中國設備,以人民币計價, 用石油或其他資源償還。2010年,中國為阿根廷提供100億美元的貸款,其實是一個為中國的鐵路公司在阿根廷投資10個獨立的鐵路項目提供的信用額度貸款,貸款金額有效地留在中國。國家開發銀行貸給委内瑞拉亚博苹果手机app和社會發展銀行206億美元貸款的一半金額以人民币計價,從而鎖定委内瑞拉購買中國設備和雇用中國公司。通過這種借貸方式,也為中國企業創造新的出口市場的政策目标服務。

目前為止,國務院隻發布了2011年和2014年兩版中國的對外援助白皮書。按照中國自己對外援助的定義,在2011年首次發布的《中國對外援助2011》白皮書中界定把對外援助分為無償援助、無息貸款和優惠貸款三類。前兩類可被納入ODA,以低于中國人民銀行公布的基準利率的優惠貸款而産生的利息差額由國家财政補貼。中國對外援助數額,尤其是按國别細分的援助金額,大體上仍屬于國家機密。守口如瓶一方面有政治外交方面的考量,另一方面擔憂觸發中國還有千萬貧困人口為什麼還要給其他國家撒錢的民間情緒。據2014年7月中國政府第二次發布的《中國的對外援助2014》白皮書,2010年至2012年,中國對外援助金額為893.4億元人民币,其中對外提供無償援助占比36.2%,主要用于幫助受援國建設社會公共設施和民生項目的無息貸款占比8.1%,主要用于幫助受援國建設有亚博苹果手机app社會效益的生産型項目、大中型基礎設施項目,提供較大型成套設備、機電産品等的優惠貸款55.7%。

由于對外援助不透明性導緻數據的不可獲性,上面中國官方和AidData兩類統計數據沒有可比性。不過美國的對外援助絕大部分是ODA,這樣就可以用于亚博苹果手机app和文教衛生等一些軟件方面的發展上。與歐美國家對外援助不同,中國對外援助中看重相關援助項目能使雙方受益。從這個意義上講中國還是發展中國家,對外援助希望給中國和受援國都帶來直接的亚博苹果手机app利益。而以ODA為主的美國援助以看不見的能力建設為主,即對受援國帶來直接的利益,又符合美國國家核心和戰略利益,還不太容易像仍以能夠看得見的基礎設施建設為主的中國對外援助項目那樣被民衆感知,從而招來國内和受援國民衆和國際社會廣泛質疑。

三 中國對外援助對受援國的亚博苹果手机app發展有效嗎?

既然中國提供的大部分融資援助都與自身亚博苹果手机app利益相關,質疑對受援國亚博苹果手机app發展的促進作用并不明顯也随之而來。美國外交關系委員會資深研究員、曾任美國國務院負責南亞事務的副助理國務卿Evan Feigenbaum在《外交政策》發文稱,中國從不過分關心減少貪污,提高透明度。對哈薩克斯坦的100億美元貸款,對土庫曼斯坦的40億美元貸款,以及對塔吉克斯坦的6億美元貸款,對推動這些國家的改革或改進亚博苹果手机app決策幾乎沒什麼效果,對政府治理的提高就更沒什麼作用了。

這方面系統性的研究不多。不過根據德國海德堡大學Axel Dreher與哈佛大學和威廉瑪麗學院合作者使用AidData數據研究發現,中國的政府開發援助促進了受援國的亚博苹果手机app增長。對受援國來說,在項目實施兩年後,每增加一個中國政府開發援助項目可以使亚博苹果手机app增長增加0.7個百分點。中國ODA援助金額翻倍,可以使受援國的亚博苹果手机app增長增加0.4個百分點。

不同于上述基于AidData從2000年到2014年中國對138個國家或地區承諾的4304個援助項目分析,朱丹丹和黃梅波基于AidData從2000年到2011年中國對非洲16個受援國援助的面闆數據研究了中國對外援助對受援國亚博苹果手机app增長的影響。采用兩步回歸法分析發現,中國的援助存在明顯的倒“U”型“門檻效應”, 即當中國對非洲的平均援助不超過974.5萬美元時将會促進非洲的亚博苹果手机app增長,但超過974.5萬美元後則會阻礙其亚博苹果手机app增長。為了避免援助過程中可能出現的“拐點”問題, 中國應根據受援國自身的發展現實和需求, 把握合适的援助額度, 促進受援國的亚博苹果手机app增長。

在對受援國亚博苹果手机app增長影響的時效上,與經合組織發展援助委員會(Development Assistance Committee, 簡稱DAC)開發援助項目比,中國政府開發援助項目對受援國亚博苹果手机app增長影響是短期的,影響表現在項目實施三年内。而經合組織DAC和美國開發援助項目對對受援國亚博苹果手机app增長影響在項目實施六年後仍然明顯。

中國對外援助的大頭是優惠出口信貸和大額信貸。這些貸款主要用于幫助受援國建設有亚博苹果手机app社會效益的生産型項目、大中型基礎設施項目,提供較大型成套設備、機電産品等能夠看得見的,因此,容易引起關注。但因為大多是基礎建設項目,技術援助的成分少,而且不少都是由中國企業來實施的,雇傭中國工人和采購中國設備,對帶動當地就業、技術援助不明顯。這點在上述 Dreher等學者研究得到印證。他們研究發現,不管資金來自中國、經合組織還是美國,優惠性較低、更市場化導向的“其他官方資金”不能促進受援國的亚博苹果手机app增長。

四 應從委内瑞拉危機中吸取教訓

中國對外援助的大頭是優惠出口信貸和大額信貸。雖然中國的貸款沒有附加政策條件,但為了降低貸款風險,中國銀行會要求借款受援國從中國購買設備和雇用勞工,有時與之簽訂石油出售協議作為某種附屬實物擔保。通過這種借貸方式,中國貸款給一些信用不那麼好的借款方。這似乎能夠解釋為什麼國家開發銀行能夠向委内瑞拉提供206億美元的貸款,浮動利率僅比倫敦銀行間同業拆借利率高50至285個基點,遠低于主權債務市場上935個基點的借貸成本。通過貸款換取油氣,委内瑞拉自2007年起從中國獲得累計500億美元融資。

需要指出的是這種用貸款換取資源(包括油氣)的交易并非沒有風險。合同可能因政權更疊而作廢。再者,由于石油本身并不是貸款的附屬擔保,如果借款方威脅切斷石油供應,貸款方将無法獲得額外的石油或石油收入來彌補可能的損失。除此之外,大宗商品價格下跌,并引起宏觀亚博苹果手机app整體下行,當油價為每桶120美元的時候,償還500億美元貸款僅需要每日出口100萬桶石油。但在油價位于每桶40美元的時候,情況就大為不同了:日均出口量需要提升到300萬桶。委内瑞拉等國當年在油價還處于高位的時候與中國簽的石油換貸款協議,沒有預料到國際油價會從2014年下半年開始斷崖式下跌,以緻不得不償付兩到三倍于以往的石油來滿足貸款償還協議條款。伴随石油價格大幅下滑,這個資源豐富的南美國家深陷亚博苹果手机app危機之中,正在為多年的亚博苹果手机app管理不善付出慘痛的代價,其價值高達數百億美元的中國債務能否歸還存在很大的不确定性。如果這麼大的貸款額遲遲不能歸還甚至打了水漂,無論從地緣政治上講還是亚博苹果手机app上講對中國都是巨大損失。

這使得中國銀行以大宗商品為抵押、通過換取資源向許多風險評級較高的國家提供的貸款面臨重大的國家和宏觀亚博苹果手机app風險。這個國家和宏觀亚博苹果手机app新風險也為今後簽署貸款換油氣協議敲響了警鐘。雖然現在優質資産很少出售,即使出售,外國政府已多次阻止中國國有石油企業購買油田,中國國有石油企業可能也無法公平地中标。在這些限制下,用貸款換取油氣的交易是中國多元化其石油供應的次優選擇。但是在與亚博苹果手机app結構過于單一、财政完全或主要靠資源出口收入的低收入國家簽署大額以出口資源償還貸款協議時要慎之又慎。

五 對外援助的範圍局限于政府開發援助為宜

中國對外援助仍然屬于南南合作的範疇,以後還是把對外援助範圍局限于經合組織發展援助委員會發展援助标準高度優惠的政府開發援助比較好。領導人國事訪問期間高調宣布的很多援助本來僅很少一部分是ODA、免費贈款,而更多的是優惠貸款、優惠買方信貸和優惠賣方信貸組合在一起構成混合信貸。這些信貸額度與贈款援助承諾之後會被用來支付逐步談成的項目的,結果籠統地統計在對外援助裡,一方面國人會誤以為在全世界撒錢,另一方面難免落下中國一直聲稱自己是發展中國家、結果對外援助比發達國家還多的口舌。另外,根據上述Axel Dreher等學者研究,優惠性較低的“其他官方資金”,也就是中國對外援助的大頭優惠貸款,不能促進受援國的亚博苹果手机app增長。事實上,受援國期望日趨多元,由單一物資需求上升到對技術轉讓、基建支持和發展能力建設等需求。國際援助模式也從簡單項目建設向發展援助模式轉變,注重對受援國國情進行長期能力培養。中國應根據新的援外形勢做相應的調整。

本來中國領導人國事訪問期間高調宣布的信貸額度是援助承諾之後被用來支付逐步談成的項目,央企國企就把它當成政治任務來做了,結果實施過程中可行性亚博苹果手机app性分析做的不好,犯了在項目可研和盡職調查上的粗線條的通病。對一些商業項目而言,強調政治和戰略意義,并不等同于可無視商業邏輯。否則,必然喪失可持續發展的基礎。援助項目與受援國實際需要脫節,部分項目效益不彰,影響不佳,造成資源浪費等等諸如此類的報道屢見不鮮。同時,由于這些中國國有企業可以在國内獲得資本來彌補海外虧損,因此,産生了這些國有企業對國家資金使用不負責任的看法。另外,雖然中國的對外援助機制是由外交部、商務部及其相關銀行、财政部聯合管理,但之前長期主要由商務部負責項目執行,容易給外界以口實,認為中國援外項目隐含商業動機。因此,國家也有必要明确區分援外項目和商業項目。

因此,把對外援助的範圍局限于發展援助标準高度優惠的ODA,ODA支持的援外項目重在利他。而商業項目更重視其商業邏輯和可持續發展的基礎,避免資金浪費,提高資金使用效率。

六 對外援助作為外交的重要手段服務國家戰略與核心利益

與美國等西方國家的對外援助不同,中國公開表示,提供援助時不會幹涉别國内政。美國《紐約時報》在報道中國與阿根廷的合作項目時曾指出,與世界銀行和泛美開發銀行不同的是,中國并沒有在貸款上附加短期條件,也不推動緊縮措施。中國的援助是無條件的,又缺乏透明性,而美國等西方國家和多邊開發金融機構的援助都附帶有政治透明性等要求。能拿到中國援助的就不再從西方和國際開發金融機構獲取,西方國家也會經常拿這點來诟病中國的對外援助,指責中國是“流氓捐助者”,無視援助規則,延遲這些受援國的改革,惡化受援國政府治理,加劇腐敗等。但上述Axel Dreher等學者研究發現,中國大量資金援助并沒有削弱獲得西方援助和貸款的有效性。

中國對外援助仍将秉持不像西方那樣附加“政治條件”的原則,但絕非不考慮國家利益需要,而是要充分發揮對外援助作為大國外交的重要手段作用, “服務于國家外交總體布局”。因此,中國的對外援助中應該對一些發展和軟性的東西要更加重視。但這又會與中國不幹涉别國的外交政策相悖或發生矛盾。以優惠貸款建設的中緬油氣管道項目為例,中石油在中緬油氣管道項目上的确在履行社會責任上花費了巨額“真金白銀”,但并未在緬甸收到預期效果。究其原因是管道沿線需要幫助,但由于中國不幹涉别國的外交政策,中石油在公益項目中僅是出資方,具體實施則交由緬甸方面來做,導緻學校、醫院建在了遠離項目途經地的其他城市,而深受項目影響的地區,卻未得到應有的實惠,在投資過程和運行中遇到麻煩,吃了大虧。筆者曾撰文,在能源資源領域,中國在高風險的國家有大量的投資和資産,正在挑戰中國長期執行的互不幹涉的外交政策,呼籲這一政策的确需要再斟酌,也許到了與時俱進、需要政府重新審視的時候了。

最大程度上維護國家利益是美國對外援助的底線,更是首要目标。随着中國國力的進一步增強,對外援助的規模會越來越大,現有體制中存在的職能重疊和相互不協調的問題越來越嚴重,國家國際發展合作署正是應對援外新形勢于2018年4月挂牌成立,以最大程度上維護中國國家利益。該署承擔“戰略謀劃”和“協調”任務,整合分散的重要援助決策,協調具體執行機構的工作,提高資金使用效率。中國應借鑒西方發達國家援外法律制度的合理成分,盡快建立體現南南合作特點、符合中國國力、具有中國特色的《對外援助法》,增強援外管理制度的系統性、權威性和合法性,優化對外援助結構,提高對外援助的透明性,發揮企業、個人、民間組織作用,強化對援外項目的監管和評估機制,使對外援助在有效幫助受援國改善民生,增強自主發展能力同時真正作為大國外交的重要手段服務國家戰略與核心利益。

本文鍊接:http://www.aisixiang.com/data/116308.html

文章來源:《武漢大學學報 (哲學社會科學版)》第72卷第3期,179-184頁。